CO2-uitstoot is het broeikasgas wat het meeste bijdraagt aan de opwarming van onze aarde. De hele wereld heeft als doel om de uitstoot van CO2 sterk terug te dringen. Een manier om dit te doen is door middel van emissiehandel.

Emissiehandel is een belangrijk onderdeel van klimaatbeleid op Europees en komt ook voor in het klimaatakkoord van Parijs. In dit eerste artikel van een tweedelige serie, neemt de Commissie Economie van DWARS je mee door het oerwoud van de emissiehandel. Hier leggen we stapsgewijs uit wat emissiehandel is en welke systemen er zijn: Europees en wereldwijd. In het vervolgartikel laten we onze mening over de emissierechtensystemen naar voren komen. Uiteindelijk doen we hierbij suggesties voor wat er in de toekomst moet veranderen om deze systemen te verbeteren.

Emissiehandel

Wat is emissiehandel nu eigenlijk? Kort gezegd is emissiehandel het verhandelen van emissierechten. Emissierechten zijn rechten om broeikasgassen uit te stoten. Een emissierecht vertegenwoordigt dus een bepaalde hoeveelheid broeikasgassen dat een land of bedrijf mag uitstoten. De basis van een emissierechtensysteem is dat bedrijven en landen emissierechten krijgen of kopen. Deze rechten kunnen zij vervolgens gebruiken om hun uitstoot te rechtvaardigheden. Als bedrijven of landen niet zoveel uitstoten als waar ze recht op hebben, houden ze rechten over. Het idee hierachter is dat bedrijven die verduurzamen daarvoor beloond worden. Andersom moeten bedrijven die meer uitstoten daar ook meer voor betalen. Als bedrijven meer willen uitstoten dan ze aan (gratis) rechten hebben gekregen moeten zij immers rechten op de markt bijkopen. Hierdoor krijgt de uitstoot van broeikasgassen een prijskaartje.

In het klimaatakkoord van Parijs is afgesproken om de opwarming onder de 1,5 graad celsius te houden. De EU heeft dit vertaald naar een vermindering van broeikasgassen met 55% ten opzichte van 1990. Om te zorgen dat de klimaatdoelen worden gehaald daalt het aanbod aan emissierechten ieder jaar. Hierdoor mogen er in totaal steeds minder broeikasgassen worden uitgestoten.

EU ETS

Als lid van de EU valt Nederland onder het Europese systeem van emissiehandel. Het systeem binnen de EU heet European Union Emissions Trading System (EU ETS). Dit systeem is in 2005 opgericht door de Europese Unie met als doel de gestelde klimaatdoelen te halen. Aangezien bedrijven binnen de EU heel veel broeikasgassen uitstoten, is dit een belangrijk onderdeel van de klimaatmaatregelen.

Onder het ETS vallen vooral grote energie-intensieve bedrijven. Denk hierbij aan bedrijven die elektriciteit, olie, chemische producten of metaal produceren. In totaal vallen er ongeveer 11.000 bedrijven onder het ETS, waarvan 450 Nederlandse bedrijven. Die bedrijven zijn samen goed voor ongeveer 45% van de Nederlandse CO2-uitstoot. Binnen het ETS zijn er twee manieren om aan emissierechten te komen. Je kan ze krijgen van de overheid en je kan ze kopen. Kopen kan via een veiling of direct van een ander bedrijf.

Prijs en verdeling van emissierechten^[1]

Een emissierecht geeft je onder het Europese systeem de mogelijkheid om 1 ton aan broeikasgassen uit te stoten. Doordat je deze rechten kan kopen hangt er ook een prijs aan. Het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) heeft tot en met 2017 de prijzen van emissierechten gepubliceerd. Uit de cijfers van het CBS blijkt dat de prijs in 2008 30 euro per ton CO2 was. De prijs daalde daarna hard. Tussen 2012 en 2017 schommelde de prijs van een ton CO2 tussen de 3 en 9 euro. Deze daling is vooral te verklaren door een te groot aanbod van emissierechten. Daarnaast werden vele rechten toegekend aan bedrijven waardoor er niet veel vraag was naar emissierechten. In 2018 kwamen er nieuwe regels voor het ETS. Dit had als gevolg dat de prijs van 8 naar 24 euro toeging. De verwachting van het Planbureau voor de Leefomgeving is dat de prijs in 2030 40 tot 50 euro per emissierecht zal zijn. In de eerste helft van 2021 is er een prijs van meer dan 50 euro bereikt.

Tussen 2021 en 2030 wil de EU ongeveer de helft van de emissierechten laten veilen door de lidstaten. Iets meer dan 40% van de rechten zal kosteloos worden toegewezen aan bedrijven. Deze rechten worden toegewezen op basis van wat een bedrijf in het verleden produceerde en Deze rechten worden toegewezen op basis van eerdere productieniveaus en benchmarks voor de CO2 uitstoot van het productieproces.

Verder zal 2% van de emissierechten worden geveild ten gunste van het Moderniserings Fonds en 2,5% zal worden geveild ten gunste van het Innovatiefonds. Daarnaast houdt de EU nog een buffer van 3% aan. Die buffer is bedoeld om kosteloos toe te wijzen. Als de buffer niet nodig blijkt te zijn zullen die rechten ter beschikking worden gesteld aan het Innovatiefonds, Moderniserings Fonds en lidstaten. Deze fondsen hebben als doel innovatie en modernisering te stimuleren binnen de EU.

Terugdringen van rechten

Als de EU haar emissiedoelen wil halen zal de uitstoot omlaag moeten. In het ETS gebeurt dit door elk jaar de beschikbare rechten te laten dalen. Hierdoor kunnen de bedrijven binnen het ETS elk jaar minder uitstoten dan het jaar daarvoor. Om deze reden zullen bedrijven maatregelen moeten nemen om hun uitstoot terug te dringen. Het huidige doel van de EU is om in 2030 55% minder CO2 uit te stoten ten opzichte van 1990. Dit doel is in 2021 nog bijgesteld. Eerder was het doel om in 2030 40% minder uit te stoten.

In 2021 is het emissierechtenplafond, de totale hoeveelheid uitstoot, vastgesteld op 1,57 miljard rechten. Dat staat dus gelijk aan 1,57 miljard ton CO2. Vanaf 2021 tot 2030 zal dit platfond elk jaar lineair met 2,2% afnemen. Hierdoor zal het plafond in 2030 1,333 miljard rechten zijn. Dat zou beteken dat 43% van de rechten ten opzichte van 2005 zijn verdwenen.

Hervormingen EU ETS

In 2018 zijn er hervormingen aangenomen voor het ETS, die vanaf 2021 in zijn gegaan. Het systeem werkte niet helemaal zoals de EU dat wilde. Onderdeel hiervan is de al eerdergenoemde 2,2% lineaire afnamen van het emissieplafond. Een ander genomen maatregel is dat tot 2023 het aantal rechten in de marktstabiliteitsreserve tijdelijk worden verdubbeld. Daarnaast zal er na 2023 een nieuw mechanisme worden gebruikt. Die zorgt ervoor dat het te veel aan reserve gehouden rechten beperkt geldig zijn. Als laatste is er voor sectoren met het hoogste risico om de productie buiten de EU te verplaatsen een volledig kosteloze toewijzing van emissierechten. Sectoren met een lager risico van koolstoflekkage wordt maar 30% kosteloos toegewezen. Dit zal na 2026 geleidelijk worden afgebouwd. Als vervanging daarvan krijgt Europa een grensheffing waarbij het gevaar van een koolstoflekkage verdwijnt.

Koolstoflekkage is het verschijnsel waarbij bedrijven weggaan uit een land vanwege de (hogere) klimaateisen die gesteld worden aan het bedrijf. Ze vertrekken naar een land waar die doelstellingen lager zijn. Hierdoor kunnen ze goedkoper produceren. Bedrijven gebruiken de mogelijkheid tot verplaatsing ook als een dreigmiddel tegen de EU, met als doel het beleid minder streng te maken. De oplossing die hiervoor is bedacht is het stellen van een grensheffing over de uitstoot van CO2 bij de productie van goederen. Hierdoor wordt het vertrekken van bedrijven niet meer interessant, omdat bedrijven in het buitenland deze heffing moeten betalen over hun geproduceerde goederen. De grensheffing is het bedrag van het ETS certificaat, waardoor vervuilende producten niet langer goedkoper zijn dan duurzame producten. Op deze manier hebben bedrijven buiten de EU die zich niet hoeven te bekommeren om CO2-uitstoot, géén oneerlijke concurrentiepositie. Als er niet transparant wordt gerapporteerd wat de uitstoot is van buitenlandse bedrijven, dan wordt het meest vervuilende Europese bedrijf van dezelfde sector als maatstaf gebruikt. Hierdoor is het in het eigen belang van bedrijven om goed te rapporteren, omdat de heffing anders waarschijnlijk hoger uitvalt.

ESD

Veel bedrijfssectoren vallen niet onder het Emissions Trading System van de EU, zoals de sectoren transport, landbouw, gebouwen en afval. Deze sectoren wil de EU echter ook verduurzamen. Om dit voor elkaar te krijgen heeft de EU de Effort Sharing Decision (ESD) bedacht. In dat systeem stellen de lidstaten jaarlijks bindende doelen vast. De nationale doelstellingen worden op Europees niveau vastgelegd. Dit gebeurt op basis van financiële draagkracht van elk land. Die draagkracht wordt bepaald aan de hand van het bruto binnenlands product per inwoner van dat land. Het idee is dat op deze manier de inspanningen eerlijk worden verdeeld over de lidstaten.

De emissieruimte die landen jaarlijks hebben wordt in de vorm van emissieruimte-eenheden (Annual Emission Allocations, AEA) uitgegeven. Net als bij de ETS staat 1 AEA gelijk aan 1 ton CO2. Elk jaar moeten lidstaten deze AEA’s afrekenen. Dit doen zij voor de in het volgende jaar vastgelegde emissies in de niet-ETS sectoren. Deze methode liep oorspronkelijk van 2013 tot 2020. Op 14 juli 2021 heeft de EU vastgelegd dat niet-ETS sectoren in 2030 30% minder moeten uitstoten ten opzichte van 2005.

Emissiehandel wereldwijd

In de Japanse stad Kyoto was in 1997 de klimaatconferentie. Alle EU-lidstaten en 164 andere landen hebben daar afgesproken om de uitstoot van broeikasgassen te verlagen. Tussen 2008 en 2012 moest er 8% minder worden uitgestoten ten opzichte van 1990. In 2012 in Doha is besloten om het Kyoto Protocol te verlengen tot 2020. In het Parijs Akkoord (2015) zijn de afspraken gemaakt voor na 2020.

In het Kyoto Protocol is ook iets opgenomen over de emissiehandel. De handel staat bekend onder de naam ‘flexibele mechanismen’, of ‘Kyoto-mechanismen’. Het idee achter emissiehandel opnemen in dat verdrag was dat het niet uitmaakt waar de emissie verminderd wordt; als het maar gebeurt. Als het in een ander land goedkoper kan (bij lagere uitstoot) moet je daar gebruik van maken, is de gedachte achter dit systeem. Het Kyoto Protocol vormde zo de basis van verschillende emissierechtensystemen zoals de IET, JI en CDM.

IET staat voor International Emission Trading. Hierbij konden landen die zich bij het verdrag hadden aangesloten onderling emissierechten verhandelen. JI betekent Joint Implementation. Daarbij werden investeringen gedaan in een project waarmee de uitstoot van broeikasgassen werd verminderd in een land met een reductieverplichting onder het Kyoto Protocol. Tenslotte is CDM de afkorting van Clean Development Mechanism. Dat was een systeem waarbij projecten werden gefinancierd die investeren in landen die geen reductieverplichting hadden in het Kyoto Protocol. Door middel van dit mechanisme is het mogelijk voor rijke landen – die wél onder het Kyoto Protocol vielen – om projecten uit te voeren in ontwikkelingslanden. Dit is een voorbeeld van het ‘maakt niet uit waar’-principe: zolang er ergens emissies worden verminderd is het goed.

Het is voor de rijke landen goedkoper om de projecten niet in eigen land uit te voeren. Hier wordt veel gebruikt van gemaakt door rijke landen. Zij doen vooral duurzame projecten in ontwikkelingslanden en weinig in eigen land. In de ontwikkelingslanden worden vooral projecten gedaan waarbij niet nauwkeurig de CO2 besparing wordt gemeten. Doordat er niet nauwkeurig wordt gemeten kunnen rijke landen mogelijk meer emissiereductie claimen dan daadwerkelijk is bereikt.

In artikel 6 van het klimaatakkoord van Parijs staat het Sustainable Development Mechanism (SDM). Dit is de opvolger van het CDM uit het Kyoto Protocol. Het SDM bouwt voort op het CDM, maar er zijn ook duidelijk verschillen tussen de twee. Zo is het SDM minder bedrijfsgericht. Daarnaast bleek dat het CDM vooral verplaatsing van het probleem was. Het SDM-systeem bestaat in principe uit wat er goed ging in het CDM, plus enkele verbeteringen. Daarnaast is het SDM ook gericht op de nieuwe klimaatdoelen die in Parijs zijn gemaakt.

Conclusie

We kunnen concluderen dat de emissierechtensystemen op Europees en op wereldwijd niveau verschillende overeenkomsten hebben. Ook zijn er op beide niveaus veel hervormingen gedaan, om de systemen beter te laten functioneren. Het doel van de emissierechtensystemen is het structureel verlagen van de uitstoot van broeikasgassen. Hierbij is bewust gebruik gemaakt van marktwerking, in plaats van regulering waarbij uitstoot vaststaat voor ieder bedrijf. Er lijken wisselende successen te zijn geboekt door de emissierechtensystemen. In het vervolgartikel zullen we als Commissie Economie een meer opiniërend stuk schrijven over de besproken systemen. Er zal tevens een podcast volgen waarin het onderwerp nog eens besproken wordt door verschillende leden van onze commissie en een expert op het gebied van emissierechten.

^[1] Deze cijfers zijn gepubliceerd met de aanname dat het Verenigd Koninkrijk nog in de EU zit.