nieuws
De toekomst van emissiehandel
18-05-2022
Dit artikel is deel van een tweedelige serie over emissiehandel van de commissie Economie. In het eerste artikel ‘Hoe werkt emissiehandel?’ hebben we uitgelegd hoe emissiehandel (specifiek in Europa) werkt en wat de huidige situatie is. In dit artikel zal duidelijk worden wat de commissie Economie nou precies zelf van emissiehandel vindt. We gaan uitgebreid in op voor- en nadelen van het systeem en bespreken ook een paar alternatieven. De commissie vindt dat emissiehandelssystemen een goede potentie hebben als onderdeel van plannen om uitstoot eerlijk te beprijzen en sterk terug te brengen.
Door Wessel Fonck, Youri Zuyderwijk en Vincent Heerink namens de commissie Economie
Terugblik op artikel: hoe werkt emissiehandel?
Laten we kort nog eens terugblikken op de werking van emissiehandel. Bij een emissiehandelssysteem handelen verschillende partijen in uitstootrechten. De Europese Unie kent zo’n systeem onder de naam Emission Trading System kortweg het ETS genoemd.
Het emissiehandelssysteem houd dus in dat bedrijven een vergunning kopen om een bepaalde hoeveelheid CO2 te mogen uitstoten. Een uitstootrecht staat gelijk aan 1 ton CO2-uitstoot voor een bedrijf. Het aantal emissierechten is echter wel beperkt en daalt ieder jaar. Hierdoor daalt de totale uitstoot per jaar die is toegestaan.
De prijs voor een emissierecht wordt bepaald door vraag en aanbod. Bedrijven moeten rechten inleveren wanneer ze CO2 uitstoten en die rechten kunnen ze via veilingen of via andere bedrijven kopen. Het doel is om zo de hoeveelheidCO2-uitstoot in 2030 met 40 procent te verlagen. Op dit moment krijgen sommige industrieën nog een gedeelte van hun rechten gratis om te voorkomen dat ze vertrekken of weggeconcurreerd worden.
In 2023 begint de grensheffing op producten die buiten de EU geproduceerd worden door bedrijven die binnen dezelfde industrie vallen. Hierdoor vallen ook producten van buiten de EU praktisch binnen het ETS en wordt oneerlijke concurrentie voorkomen. Het is voor bedrijven dan ook niet meer interessant om te verhuizen naar buiten de EU om de accijns op uitstootte ontwijken. Kortom: het emissiehandelssysteem bepaalt de prijs voor CO2-uitstoot aan de hand van vraag-en-aanbod. Door het aantal emissierechten geleidelijk terug te brengen is het doel om CO2-uitstoot steeds verder te verlagen.
Nadelen van emissiehandel
Het emissiehandelssysteem kent in zijn huidige vorm verschillende nadelen. Zo is het systeem erg gevoelig voor lobbyactiviteiten die er vaak voor zorgen dat er meer CO2 voor lagere prijzen mag worden uitgestoten. Het huidige systeem dekt daarnaast maar een klein deel van de industrie in Europa. Veel industrieën die veel CO2 uitstoten vallen niet onder dit systeem. De prijs wordt bepaald door de markt. Dit heeft erin het verleden voor gezorgd dat de prijs voor emissierechten verder daalde. Tenslotte is het meten van uitstoot erg lastig. Binnen de EU gaat dat niet altijd even goed en deze problemen zijn buiten de EU nog veel groter.
Lobbygevoelig
Vele bedrijven en branches hebben heel veel voordelen bij elkaar gelobbyd. De hoeveelheid toegewezen (gratis) rechten is heel erg groot. Het daalt wel, maar de hoeveelheid is zo groot dat innovatie en verduurzaming niet echt loont. Daarnaast zijn er ook veel reservepotjes waar bedrijven en overheden gebruik van kunnen maken. Dit alles ondermijnt het idee achter het handelssysteem. De gevestigde bedrijven en branches hebben heel veel invloed en macht, zowel in de EU als in de VS. Dit was ook terug te zien tijdens de klimaattop in Glasgow. Daar waren veel lobbyisten van de fossiele industrie aanwezig, onder wie Gazprom, Shell en BP. Ook de metaalsector was goed vertegenwoordigd. In totaal waren er ruim 500 lobbyisten van de grote vervuilers aanwezig in Glasgow. Bedrijven ontlopen dankzij hun gelobby zo hun verantwoordelijkheid.
Niet alle industrie valt onder het ETS
Op dit moment vallen maar 11.000 bedrijven onder het ETS-systeem. Deze bedrijven stoten samen ongeveer 45% van de CO2 uit in de EU. Dit zijn vooral bedrijven in de energiesector, chemische industrie, metaalsector en raffinage-industrie. Het systeem heeft dus geen werking op 55% van de uitstoot en heeft daarom een zeer beperkt effect.
Markt bepaalt de prijs
In het handelssysteem wordt de prijs bepaald door de markt. Dit heeft in het verleden geleid tot prijzen van onder 10 euro per certificaat. Op die manier heeft het systeem eigenlijk geen werking. De markt voor emissierechten kan dus verkeerde prikkels geven. De groep uitstoters die vooral zo min mogelijk wil betalen voor de rechten, maar ze wel nodig heeft, is veel groter dan de groep verkopende bedrijven die een zo hoog mogelijke prijs wil ontvangen. Er is geen sprake van een goed evenwicht op de markt.
Uitstoot moeilijk te meten
Het meten van CO2-uitstoot is niet makkelijk. Hier zijn veel soorten meet- en rekenmethodes voor. Veel bedrijven weten er op die manier voor te zorgen dat zij minder rechten nodig hebben dan eigenlijk het geval zou moeten zijn. Dit zorgt ervoor dat een deel van de uitstoot onbelast blijft.
Daar komt ook nog bij dat er een CO2-heffing betaald moet worden bij import uit het buitenland. Er is echter vanuit de EU nauwelijks toezicht op de correctheid van aangeleverde cijfers. Daarnaast wordt er gekeken naar het meest vervuilende bedrijf binnen de EU als er geen cijfers zijn gerapporteerd. Instanties gaan dan uit van die hoeveelheid CO2-uitstoot. In de meeste gevallen zal die hoger uitvallen dan de uitstoot van het betreffende bedrijf buiten de EU. Echter, in het geval dat een bedrijf nog meer uitstoot dan het meest vervuilende EU-bedrijf, is het dus voordeliger om je uitstoot niet op te geven.
Verbeteringen aan het systeem
Lobby’s tegengaan
Het is voor bedrijven nog te makkelijk om de kosten van emissiehandel en daarmee hun verantwoordelijkheid te ontlopen. Als er dingen veranderen zoals het afschaffen van de gratis rechten en het strenger controleren op de werkelijke CO2-besparing bij projecten, zou dit al enorm helpen. Over het algemeen is het systeem heel bruikbaar en nuttig om bedrijven de juiste richting op te sturen, maar vinden we dat de regels strenger moeten zijn om het systeem goed te laten werken. Industrielobby’s verdienen hier geen plek en ondermijnen het hele systeem.
Minimale prijs verhogen (en invoeren in Europa)
Op dit huidige moment is de prijs van een CO2-certificaat relatief hoog, rond de 80 euro, maar dat was een aantal jaar geleden nog niet het geval. Echter, om de doelstellingen van de klimaattop van Parijs in 2015 te halen, lijkt het erop dat we naar een prijs van 250 euro per certificaat moeten gaan. Het is hoe dan ook cruciaal dat de prijs niet weer naar beneden gaat waardoor bedrijven veel minder prijsprikkels hebben om te verduurzamen. De Nederlandse overheid heeft hiervoor al een oplossing bedacht in de vorm van de CO2-heffing. Die heffing betekent feitelijk een minimum prijs voor een CO2-certificaat. Als de Europese ETS-prijs onder de CO2-heffing komt, dan geldt de prijs van de heffing. Voor 2022 is de heffingsprijs 41,75 euro en dat is ver onder de huidige marktprijs, waardoor de heffing nog niet in werking treedt. De heffing loopt geleidelijk op naar 128,71 in 2030. Dat betekent dat de heffing op den duur misschien hoger is dan de marktprijs van emissierechten. Wij vinden de introductie van een CO2-heffing een goed plan en een van de betere uitkomsten van het klimaatakkoord in 2019. Deze CO2-heffing zou voor Nederland gelden, dus het is van belang dat dit in de gehele EU wordt uitgevoerd
Daarnaast is het ook heel belangrijk dat de CO2-heffing verhoogd wordt zodat de eerdergenoemde 250 euro per certificaat zo snel mogelijk bereikt wordt en we het Parijs-akkoord alsnog kunnen halen. Zweden heeft nu al een heffing van 114 euro per ton CO2, bijna 3 keer zoveel als in Nederland. Het Zweedse bedrag is al veel meer richting het bedrag dat nodig is en daarom moet de Nederlandse regering de heffingsprijs verhogen: als het in Zweden kan, moet het hier immers ook kunnen. De Zweden bewijzen dat ze uitstoot kunnen verminderen en dat ze daarnaast nog steeds een goed functionerende, groeiende economie kunnen hebben. Hierdoor ligt niets meer in de weg om de CO2-heffing te verhogen in Nederland.
Uitbreiden Europese emissiehandel
Naast het verhogen van de minimumprijs moet het ETS van de Europese Unie ook uitgebreid worden naar meer industrieën. De internationale luchtvaart is bijvoorbeeld uitgezonderd van het ETS omdat deze goed gelobbyd heeft in Brussel. Hierdoor wordt hun CO2-uitstoot niet belast en daardoor kunnen luchtmaatschappijen supergoedkoop vliegen. Ook de chemie-, staal- en cementindustrie hebben uitstekende uitzonderingen voor zichzelf gelobbyd. De EU moet veel strenger zijn op dit vlak en deze industrieën onderdeel maken van het ETS. Gelukkig is met de grensheffing het argument van koolstoflekkage (dreigen naar het buitenland te vluchten) om zeep geholpen. Er ligt al een plan om genoemde industrieën vanaf 2026 onderdeel van het systeem te maken, maar dit moet veel sneller. Het is voor de effectiviteit van het systeem van enorm belang dat zoveel mogelijk industrieën meegenomen worden. Dit maakt het systeem bovendien overzichtelijker en het zorgt voor meer draagvlak voor het handhaven van het systeem omdat niemand meer profiteert van uitzonderingen.
Alle uitstoot belasten
Bedrijven krijgen in het huidige systeem elk jaar een deel van de rechten toegewezen. Dit houdt in dat zij deze rechten voor gratis en niks krijgen. Deze uitstoot wordt niet belast. Als een bedrijf op deze manier genoeg rechten krijgt, hoeft het niets te betalen voor haar uitstoot. Hoewel bedrijven dan wel gestimuleerd worden niet meer uit te stoten dan waar ze rechten voor hebben, is er op deze manier sprake van veel te weinig CO2-belasting. Daarom stellen wij een systeem voor waarbij bedrijven de toegewezen rechten kunnen kopen. Dit tegen de aan het begin van het jaar marktconforme prijs. Voor 2022 zou dat 80 euro zijn. Zo wordt álle uitstoot belast. Als we kijken naar de toegewezen rechten dan zou dit voor 2022 bijna 3 miljard euro opleveren. Dat is voor de EU niet superveel, maar dat kan bijvoorbeeld gestoken worden in de uitvoering van de Green Deal.
Ook zouden we kunnen denken aan investeringen in betere meetsystemen zodat de EU meer controle kan uitvoeren op een goede werking van het ETS. De EU zou ook kunnen overwegen om de prijs van de nu nog gratis rechten te verhogen naar een prijs net onder de marktprijs. Het loont dan nog meer om weinig uit te stoten omdat je de CO2-rechten dan kunt verkopen voor een stukje meer dan waarvoor je ze hebt gekocht.
Rechten niet meenemen naar volgend jaar
Overigens is het nu zou dat bedrijven emissierechten kunnen meenemen naar een volgend jaar als zij deze niet nodig hadden voor uitstoot. Hierdoor blijft de prijs van emissierechten lager (omdat ze de rechten niet verkopen) en kan het zo zijn dat er zelfs meer uitstoot plaatsvindt in het volgende jaar. Eventueel zou de overheid overgebleven rechten kunnen opkopen, zodat het zeker loont om rechten over te houden en te verkopen.
Alternatieven op het ETS
We vinden het belangrijk om ook even stil te staan bij eventuele alternatieven op het ETS, om te evalueren of we niet daarop zouden moeten overstappen. Twee alternatieven zijn:
- een limiet aan CO2-uitstoot stellen per bedrijf en flinke boetes opleggen als die limieten overschreden worden
- het invoeren van een algemene CO2-heffing.
Bij het stellen van limieten wordt de prijs bepaald door de politiek en niet door de markt. Zo kan voorkomen worden dat bedrijven te gemakkelijk veel CO2 kunnen uitstoten bij een lage prijs van emissierechten, maar dan moet de politiek heel precies per bedrijf een limiet vaststellen die met enige regelmaat gecorrigeerd moet worden. Ook moeten bedrijven niet meer in emissierechten kunnen handelen waardoor zij op geen enkele wijze worden geprikkeld om te verduurzamen zolang het limiet daar niet om vraagt.
Bij een algemene CO2-heffing moeten uitstoters gewoon geld betalen voor de hoeveelheid CO2 die zij uitstoten. Dit is overzichtelijk en administratief haalbaar. Het werkt precies hetzelfde als de eerder genoemde CO2-heffing die al bestaat in Nederland, maar in dit geval is het niet een aanvulling op het ETS maar een vervanging ervan. Er is bij een algemene CO2-heffing echter geen vastgesteld plafond dat geleidelijk omlaag gaat, zoals bij het ETS. Hierdoor is het mogelijk dat te vele bedrijven liever de CO2-heffing betalen en alsnog veel blijven uitstoten, waardoor de totale CO2-uitstoot helemaal niet omlaaggaat. Bovendien denken we dat de prikkel om te verduurzamen minder groot zou zijn dan bij het ETS waarin bedrijven ook rechten kunnen verkopen.
Hoewel alternatieven op het ETS een aantal voordelen kunnen bieden, vinden we dat ze om verschillende redenen niet het volledige ETS zouden moeten vervangen, mits het ETS enige aanpassingen ondergaat. Wel zou gedacht kunnen worden aan gemengde systemen zoals een combinatie van het ETS en een minimale CO2-heffing. Het is belangrijk om alternatieven op het ETS bij de hand te houden als Europese Unie zodat snel kan worden overgestapt als het ETS om bepaalde redenen in de praktijk niet de gewenste effecten heeft.
Conclusie
De commissie Economie vindt dat het emissiehandelssysteem goede potentie heeft om op een eerlijke manier bedrijven hun uitstoot te laten terugdringen. We moeten als wereld en dus ook als EU zo snel mogelijk klimaatneutraal zijn. Het ETS kan hierbij een belangrijke rol spelen door CO2-uitstoot te beprijzen, en bedrijven altijd te stimuleren om minder uit te stoten.
Er zitten echter ook nadelen aan dit systeem, zoals tegendraadse prikkels op de markt. Er zullen ook maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat bedrijven zeker genoeg betalen voor hun uitstoot. Strengere controles op werkelijke uitstoot en het verhogen van de prijs van een certificaat zijn daarbij belangrijk aangezien de huidige prijzen echt véél te laag liggen. Aan gratis rechten moet ook een einde komen. Bovendien zouden meer industrieën onderdeel moeten worden van het emissiehandelssysteem. De vele potjes gecreëerd door lobbies van grote uitstoters moet ophouden te bestaan. We vinden ook dat rechten niet meer mogen worden meegenomen naar een volgend jaar, zoals dat nu nog wel kan.
Er zijn alternatieven op het ETS, zoals het vaststellen van limieten per bedrijf of een algemene CO2-heffing. Deze alternatieven bevatten echter ook hun nadelen, zoals het ontbreken van een continue stimulans voor bedrijven om uitstoot te minderen, een grote druk op overheidsinstelling om limieten vast te stellen, en het ontbreken van een algemeen maximum aan CO2-uitstoot. Hoewel we het ETS dus toejuichen, zijn er een aantal belangrijke kanttekeningen.
Wij hopen dat de nodige aanpassingen zo snel mogelijk doorgevoerd gaan worden zodat klimaatdoelen worden gehaald en een leefbare wereld behouden wordt.
Naar aanleiding van deze artikelen heeft de commissie ook een podcast opgenomen met als gast Jos Cozijnsen, expert op het gebied van emissierechten. In deze podcast wordt ingegaan op verschillende zaken die ook besproken zijn in bovenstaand artikel. De podcast is te beluisteren op uw favoriete podcastplatform [link naar podcast].
De geraadpleegde bronnen zijn bij de redactie bekend.
